名家精選》離奇、獨特與懸而未決──ECFA的回顧與前瞻
2011年12月15日 14:37
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作者洪財隆，台灣清華大學社會學研究所「中國研究學程」兼任助理教授、淡江大學戰略暨國際事務研究所兼任助理教授。
ECFA ( Economic Co-operation Framework Agreement）的中文全名是「海峽兩岸經濟合作架構協議」，應該是經貿史上最離奇的一項協定。
從2009年2月正式浮出台面，歷經大約一年半的非典 型協商（讓利與互惠兼而有之），雖然已在2010年6月在中國重慶由兩會（半官方的台灣海基會與中國海協會）加以簽署，並從2010年1月開始執行涉及少部分貿易自由化的「早收清單」，但其實並未完成。不僅後續談判仍在進行，所以內容未定、經貿衝擊因此難說、形式獨特（“sui generis”），至今也未向WTO完成正式通報，將來更是命運未卜。
回顧自2009年初以來攸關此一倡議的紛爭，無論是贊成或反對者其實都不乏宏觀角度，但也因各有所本而很難彼此說服。
前者(贊成)包括以ECFA作為兩岸和解表徵、為制度化協商建立灘頭堡、推進兩岸經貿關係正常化、得以跟快速成長中的中國市場有效掛鉤，以及「有助於」台灣跟重要經貿夥伴洽簽FTA（Free Trade Agreement，自由貿易協定），進而突破被區域主義邊緣化的困境等。
至於反方論述主要則有ECFA將造成台灣經濟過度依賴中國、對弱勢產業與就業衝擊過大、加速產業外移（尤其是在台灣跟重要經貿夥伴簽署FTA未獲充分保證 下，更加確定台灣以中國為核心的邊陲角色），以及兩岸經貿關係貿然遠離WTO多邊體系等。甚至也有以ECFA的正當性不足而呼籲緩簽或訴諸公投的努力。
正反意見其實也反映出台灣內部如何面對國際經貿環境變遷，以及兩岸關係究竟如何歸類與定位的不同主張。
1.非典協商 過程離奇
在洽簽過程中，中方領導人明白表示要「讓利」，直接越位傳達對「島內」農民與其他弱勢產業的關懷。而台灣這邊更絕，總統在面臨質疑，甚至有人要求進行公民投票時，竟然說ECFA已是「非簽不可且愈快愈好」，絲毫不擔心因此降低談判團隊的討價還價能力。
雙方當時都唯恐好事已近的ECFA橫遭不測。經貿談判常見的「威脅與讓步」攻防策略，或者故意拉高姿態，談不成就拉倒的「邊緣戰略」（brinkmanship），在這裡即使不是多餘，也是節制使用到教人生疑。ECFA顯然是一項高度默契下的產物，非比尋常。
這也預示，ECFA純粹「只談經貿、不涉政治」的說法，可能偏離兩岸現實太遠。比如說，ECFA從2009年初開始浮出台面，一直到2010年6月29日 在中國的重慶完成簽署，在這長達一年半的時段內，幾乎沒聽過ECFA跟「九二共識」有任何連結。然而最近國共雙方卻突然唱起雙簧：沒有「九二共識」就沒有 ECFA！或許「九二共識」真的不是政治，而是神話？
而且，雖然區域或雙邊經貿協定的談判內容是經貿，但選擇跟誰簽署，卻是經貿結盟，不僅帶有政治成分，甚至是一種經濟戰略（Economic statecraft）。簡單來說，經濟戰略指透過經濟手段來達成經濟或政治目的。在ECFA的情況，北京的盤算當然是「以經促統」，至於台北的決策圈內 的確也有人相信，藉由ECFA或可突破台灣近來被FTA（自由貿易協定）風潮邊緣化的困境。
畢竟，解鈴還需繫鈴人，然而台灣企圖透過ECFA突破此一困境的思維，能否如願，恐怕仍有許多變數。無論如何，這也再次佐證了兩岸關係不只關係兩岸。
總的來說，由於FTA或ECFA都比WTO含有更多權力關係，這對台灣毋寧是不利的。
2.洽簽形式獨特、懸而未決與命運未卜
ECFA的洽簽模式跟一般FTA有很大的不同。尤其是美歐日等先進國家（彼此之間或跟開發中國家締結）在正式簽署FTA之前，通常都已就絕大部分的市場開 放、貿易規則（貿易救濟、爭端解決、優惠性原產地規則等），以及為了達成市場開放或輔助貿易規則運作所需的組織建置等三大部分，完成談判再予以簽約。
ECFA主要乃仿效中國與東協逐步建立自由貿易區的談判模式。但ECFA仿效中國與東協模式並不徹底，最大的差別在於ECFA並沒有明文揭示兩岸完成自由貿易區的目標時間。
ECFA強調彈性、逐步到位的洽簽模式，其實也是造成「兩岸經濟合作委員會（經合會）」因角色過重而被質疑的原因。其洽簽模式（架構協議＋早收清單）與部分內容卻也引起未必符合（consistent）WTO規範的疑慮，主要在於「計畫與降稅時間表」（”plan and schedule”）付之闕如，除非ECFA後續談判能在短期內有所突破，否則ECFA很可能很難向WTO完成正式通報（notification），成 為「懸而未決」（pending）的一個貿易協定。也因此欲做經濟效應評估並不容易。
兩岸ECFA至今仍未向WTO（世貿組織）做正式通報，無論是從善盡會員義務的角度，或儘量降低兩岸經貿關係的不確定因素來看，此一WTO多邊架構下的通報程序如未能及時完成，難免讓人擔心未來將會夜長夢多。
就在去年六月底ECFA簽署後，台灣剛好也接受WTO例行的「貿易政策檢視」（Trade Policy Review）。從這份最近才公布在WTO官網的報告中可以看出，包括美國、歐盟、日本與澳洲等台灣的重要貿易夥伴，不僅對ECFA高度關注，更希望能儘快取得協議相關內容，而且幾乎異口同聲，期待或敦促雙方儘早向WTO通報。
雖然兩岸已在今年5月6日就ECFA分別向WTO做「早期宣告」（Early Announcement），但並非正式通報，兩者差別甚大。
前者僅就協定名稱等基本資料簡單報備，可為可不為，義務性低；
相反的，正式通報則是會員必須 履行的義務，所附內容必須詳細，包括完整的降稅時間表或完成自由貿易區的進程。更重要的是，其他會員有參與空間，原則上在接獲通報後一年內可「提問與評論」此份協定並要求答覆。
無法通報的主要原因在於，目前僅有早收清單的ECFA，一來自由化的項目太少，大概只占兩岸貿易不到1/7；二來缺乏建立自由貿易區的明確年限或降稅時間表。除非後續談判能夠有所突破，否則根本就無法符合WTO針對區域貿易協定的要求，如何通報？
至於後續協商即使排除農產品，也由於仍涉及為數超過5,000項的工業產品與眾多服務業部門，難度甚高，負責經貿談判的兩岸官員也曾暗示，完成時間恐怕必 須以「年」為單位，也等於間接排除明年總統大選前交出成績單的可能。很顯然，ECFA遲遲未能正式通報的原因即在於此，就現階段來說，其實是不能也。
從兩岸針對ECFA已做「早期宣告」可知，雙方確有依循「WTO精神」的誠意，但因為ECFA截至目前尚未正式通報，包括美、日、歐盟等經貿夥伴，就「技術上」來講仍無法得知ECFA的詳細內容，無從與聞也就無從涉入，因此ECFA在實質上仍多停留在兩岸事務的層次。
如何取捨並解套，讓兩岸經貿關係行穩致遠，明年1月台灣總統大選後，無論是誰執政，都將是遲早必須面對的課題。
(作者洪財隆，台灣清華大學社會學研究所「中國研究學程」兼任助理教授、淡江大學戰略暨國際事務研究所兼任助理教授。本文由兩岸公評網推薦刊登)
