2013年8月31日 星期六

林全/總預算案凸顯財政困境


林全/總預算案凸顯財政困境  2013/08/26
◎林全/台大經濟系教授
台灣的財政赤字嚴重,已經是社會共識。但赤字到底嚴重到甚麼程度?或者何時或是否會出現失衡危機?往往眾說紛紜。我們從日前行政院通過的明年度中央政府總預算案內容,也許可以看出端倪。
這次通過的明年度中央政府總預算案,歲入減少,歲出增加,財政赤字由今年的一七四三億元增加為二○九九億元。但更嚴重的是,實際的財政赤字並不只表面的二○九九億元,還應該包括政府釋股給政府代管的郵政儲金、勞退基金及勞保基金等三大基金,共計六二一億元的釋股收入。
這些釋股收入,等於自己賣股票給自己。這種預算編列方式,應該史無前例。姑不論其適法性如何,但已足以顯現國家財政惡化,開始邁入另一階段。
為什麼政府要釋股給三大基金,而不透過市場釋股。表面的理由是洽特定人釋股,可以避免衝擊股市。但洽特定人釋股的對象,可以是其他法人機構,為什麼要鎖定政府掌控的三大基金,這才是關鍵重點。
政府欲售不宜出售的持股
原因是政府釋出的股票,是台積電、中華電信、中鋼、兆豐金、合庫金與台肥等,都是策略性持股。政府在這些公司的持股足以影響公司經營權,甚至整體經濟安定。所以這些股票都是目前不宜出售的持股。
政府不宜出售的持股,如果非要出售,當然只好出售給自己掌控的三大基金。如此既可以取得出售收入,又可以避免經營權受影響。
這樣的安排看似巧妙,但卻凸顯幾個問題。首先,按照證券主管機關的規定,投資法人所持有的上市公司股票,應以投資為目的,不應介入公司董監事選舉。但目前 除了台積電,其他前述出售持股的公司,都是由公股掌控經營權。未來如果政府成為小股東,卻依賴三大基金持股在公司董監改選時維持公股經營權,則明顯不符合 現行規範。屆時主管機關要如何自處?
基金管理人面臨利益衝突
其次,三大基金的投資操作目標,應該是保障基金受益人的最大利益,而不是保障政府持續掌控所投資公司的經營權。因此就算是長期投資,也不能保證三大基金不會視外在因素,隨時有出脫持股以保障受益人利益的需要。故政府做為基金管理人,難免面臨利益衝突的質疑。
最後,政府預算編列已經到了不宜出售的持股,也要設法出售的地步,其山窮水盡的程度可想而知。會走到這步田地,其實和近年來政府支出大幅擴張,但稅收卻未相對成長有關。
下年度的總預算案雖然宣稱規模微幅成長,但總支出已高達一兆九四○七億元。與二○○八年開始執政時的歲出決算一兆六一七六億元相比,增加了三二三一億元。 但同一期間的稅課收入,則由二○○八年的一兆二四二九億元,到下年度稅課收入預算為一兆二七一三億元,僅增加二八四億元。稅課收入與支出差距惡化,約達每 年三千億元。
主計總處和財政部要在這樣的困境下編列預算,想必已是無計可施。